摘要：“一带一路”倡议背景下中国参与全球环境治理挑战与机遇并存，绿色“一带一路”建设在共建原则、实现机制等结构层面与全球环境治理政治共识具有一定的耦合性。推动“一带一路”环境治理，需要从发展理念、政策设计、制度安排、规范体系、技术创新以及环境责任等不同角度综合考量，构建包括以生态环境保护、可持续发展、构建人类命运共同体为中心的“一带一路”环境治理宏观框架。

 

　　一、问题的提出

 

　　党的十九大报告提出要积极参与全球治理体系改革和建设，推动构建人类命运共同体。习近平在推进“一带一路”建设工作五周年座谈会上强调，共建“一带一路”顺应了全球治理体系变革的内在要求，彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识，为完善全球治理体系变革提供了新思路和新方案。“一带一路”环境治理是全球环境治理的重要组成部分。“一带一路”沿线国家的经济社会发展不平衡，宗教文化差异较大，生态环境问题较为复杂，“一带一路”环境治理面临各种潜在风险和挑战。对此，中国作为负责任的大国，积极参与全球环境治理，投入“一带一路”生态环境保护建设，为有效提升“一带一路”沿线国家和地区的环境治理能力和治理水平、促进全球环境治理提供中国方案，也为构建人类命运共同体提供具体实践。

　　习近平提出建构“人类命运共同体”的理念，为中国深入参与全球生态环境治理提供了指导思想。相关研究也针对中国如何深度参与全球环境治理进行了解读并提出了对策建议，包括借鉴全球环境治理体系提高中国环境治理能力、运用习近平生态文明思想开展全球环境治理、人类命运共同体与全球环境治理的中国方案等。“一带一路”环境治理是全球环境治理的重要实践，当前研究主要围绕“一带一路”绿色建设、环境风险防范、环保气候合作等方面展开探讨，而关于“一带一路”环境治理方面的研究较少。本研究主要就以下问题展开探讨：“一带一路”环境治理面临的挑战、中国如何参与“一带一路”环境治理、如何推进“一带一路”环境治理。

 

　　二、“一带一路”环境治理面临新形势和新挑战

 

　　“一带一路”沿线生态环境问题的联动性日益突出。一方面，全球生态环境问题与各民族国家、地区的经济发展、政治文化、资源禀赋、民族宗教等密切相关，生态环境问题的统筹和解决离不开对国际政治、经济发展形势和背景的分析。同时，生态环境保护正在深层次地与经济社会融为一体，环境治理也逐渐与其他治理领域交织融合，如与安全治理、卫生治理、社会治理等治理体系的联动性日益显著。但仍存在一些问题，例如空气污染、碳排放、气候变化等现象越来越多地被纳入健康卫生、安全和社会稳定范畴，这就要求多种治理体系在治理原则、规范、议程和标准等方面保持一定的关联性和协调性。另一方面，环境污染面临跨境传输转移问题，“一带一路”沿线地区多分布着发展中国家和新兴经济体，工业化和城镇化发展迅速，面临生态破坏和环境污染的共性问题，也面临污染物的跨境传输转移问题，沿线国家在跨境生物多样性保护、生态破坏、环境污染、气候变化等方面需进行联合治理，通过协同效应达到治理效果。

　　“一带一路”生态环境问题和环境治理趋于多样化和复杂化。由于“一带一路”建设合作对象的多样性、投资领域的广泛性、自然地理环境的复杂性，由此引发的生态环境问题也存在多重性和复杂性。例如，中亚以及蒙俄地区生态脆弱区分布面积大、脆弱生态类型多，是全球对气候变化最为敏感的地区之一；中亚、西亚地区植被覆盖率较低、土地荒漠化、水资源短缺问题较为严重；东南亚的大部分区域为生物多样性热点地区，拥有丰富的生态系统和生物资源，但是面临森林面积锐减、非法砍伐、外来物种入侵等问题，区域生态系统脆弱性较大。沿线国家资源能源消耗量较大，污染物排放强度也相对较大，能源消耗强度、水资源消耗强度、二氧化碳排放强度、木材消耗强度等是世界平均水平的1.5倍以上。面临复杂多变的生态环境问题，“一带一路”沿线各国大都建立了环境保护制度体系，包括法律体系、管理制度和机构建设等，但由于“一带一路”沿线的发展中国家较多，部分国家的环境法律体系的完善度和稳定度有待提升，一些国家甚至存在环境管理细则不明晰、管理能力缺乏等问题，尤其是在具体行业领域缺乏相关管理细则和环境标准，在环境法律的监管和执法力度等方面存在一定的不足，使得“一带一路”建设面临环境标准具体落实和执行方面的困惑，一定程度上加大了环境治理的难度。这就需统筹不同国家的生态环境问题与环境管理制度，创新“一带一路”环境治理机制，发挥中国在全球治理体系中的重要参与作用。

　　全球环境治理趋于多元化，企业参与环境治理能力不足。企业环境能力建设是“一带一路”环境治理有效开展的重要组成。与发达国家海外投资企业的投资经验相比，中国对外投资企业在环境风险控制和风险评估方面缺乏应有的管理机制。虽然多数企业已将社会和环境责任纳入企业发展战略，但是在实施机制方面，未将环境风险融入企业风险管理与评估体系，也缺乏环境风险的应对机制，当投资项目遭遇阻碍和瓶颈时，企业多选择非制度化的应对措施。再者，对外投资企业过多地重视与当地政府、投资者等传统利益相关方的沟通交流，忽视了与当地居民、非政府组织和地方媒体的有效沟通；发达国家海外投资企业重视与社区居民的关系，在进行资源能源开发项目时，有计划地免费为社区修建基础设施，并保持与当地非政府组织和公众的信息沟通，宣传企业在建设时对当地生态环境的保护，从而赢得当地民众的支持。由于缺乏对当地环境保护的重视和与社区居民的良性沟通，中国企业在蒙古国、柬埔寨、赞比亚、缅甸、印度尼西亚等国家都遭受过当地居民和环保组织的抵制抗议，投资项目因破坏生态环境而被搁浅，给中国国家形象和企业发展带来了负面影响。

 

　　三、“一带一路”环境治理的中国方案：担当与创新

 

　　以生态环境保护为基本目标，推动“一带一路”绿色建设发展是中国深度参与全球生态环境治理的内在要求和重要举措。“一带一路”建设的持续推进为中国与“一带一路”沿线国家治理生态环境、应对气候变化等提供了新的合作契机。“一带一路”倡议实施以来，中国将绿色发展、环境治理纳入“一带一路”建设的各个方面，包括政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等不同系统的各方面和全过程（如图1所示），其在发展理念目标、共建原则等结构层面与联合国《2030年可持续发展议程》环境治理政治共识具有一致性。《2030年可持续发展议程》将消除贫困、促进人类可持续发展等作为全球环境治理的重点目标，“一带一路”沿线地区多分布着发展中国家和新兴经济体，其相互之间通过经济合作和环境合作，推动经济可持续发展，使部分沿线国家摆脱贫困，这充分体现了《2030年可持续发展议程》中的消除贫困、促进可持续发展等目标。“一带一路”环境治理效果逐渐显现，中国与“一带一路”沿线国家在生态环境领域的合作不断深入，通过大力倡导绿色金融，为生态环境保护的相关项目提供金融支持，越来越多的非政府组织也积极参与到了沿线国家环境治理工作中来。

　　第一，将绿色发展和构建人类命运共同体理念融入“一带一路”建设中。通过“一带一路”绿色建设，让沿线国家共享可持续发展的成果，这是构建人类命运共同体的生动实践。“一带一路”建设以来，中国从绿色发展的顶层设计、政策规划等方面发力，积极参与“一带一路”绿色建设和环境治理。2015年，中国发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确提出“在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路”。2016年，中国和东盟国家共同发布了《中国—东盟环境保护合作战略（2016—2020）》，提出加强国家环境保护领域的合作，推动“一带一路”沿线国家参与全球环境治理。2017年，环境保护部（现生态环境部，下同）等四部委联合发布了《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》，提出要增强区域及全球的生态环境保护能力，防范生态环境风险，促进沿线各国实现2030年可持续发展目标。随后，环境保护部又发布了《“一带一路”生态环境保护合作规划》，提出通过“一带一路”生态环保合作，促进沿线国家生态环境保护能力建设，共同打造全球利益共同体、责任共同体和命运共同体。

　　第二，主动承担大国责任，不断提升“一带一路”沿线环境治理和生态环保合作水平。一是中国逐渐与“一带一路”沿线国家在生态环境保护战略、低碳发展、气候变化领域建立联系，例如中国与“一带一路”沿线国家合作建立了十多个低碳示范区，开展了上百个减缓和适应气候变化的项目，与沿线八十多个国家在可再生能源领域展开了合作，通过政策沟通生态环保合作，有效传播了中国环境治理理念。二是加强“一带一路”生态环保合作平台建设。2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，正式启动了“一带一路”生态环保大数据服务平台，分享中国与“一带一路”沿线国家在应对气候变化、全球海洋治理、生物多样性保护等领域的经验，同时成立了由26个沿线国家共同参与的“一带一路”绿色发展国际联盟，推动“一带一路”沿线地区的环境治理水平提高和可持续发展。三是中国注重“一带一路”建设的环境保护和生态修复，加大生态环保服务与支持力度，提出推进绿色基础设施建设和绿色能源开发，对基础设施建设过程中造成的土地临时损坏进行修复， 复垦率接近100%，对矿产资源开发导致的矿山生态环境问题进行土地复垦与生态修复，修复率超过85%。同时，通过合作，将中国先进的环保技术理念和方法引入“一带一路”沿线国家，如“一带一路”沿线国家多数面临着不同类型的荒漠化、土地退化等问题，中国荒漠化防治技术和模式处于世界领先地位，在推动“一带一路”生态环保合作的过程中，与沿线国家展开合作，为其荒漠化治理、生态修复等提供技术援助和人员支持，提升沿线国家环境治理水平。

　　第三，中国在“一带一路”环境治理领域中大力创新，尤其是以绿色金融创新推动“一带一路”环境治理。据亚洲开发银行估计，2016—2030年，亚洲基础设施的投资需求可达26万亿美元，其中大部分投资来自“一带一路”沿线国家和地区，据测算，“一带一路”沿线国家和地区的基础设施投资缺口每年达6000亿美元，其中绿色环保投融资需求较大。绿色金融能够在投融资过程中充分考量资源环境问题，因此应将绿色金融融入“一带一路”建设，这既是“一带一路”沿线国家可持续发展的要求，也是全球环境治理的重要实践。一方面，通过绿色金融可以为“一带一路”绿色项目提供投融资支持，实现对沿线国家的绿色投资和建设；另一方面，中国在绿色金融领域积累的先进经验可以为“一带一路”沿线国家提供支持借鉴，为“一带一路”环境治理提供实践参考。中国重视“一带一路”绿色金融的发展，也有效带动了沿线投资建设的绿色化发展。在2016年G20杭州峰会上，中国首次把绿色金融议题引入峰会议程，为全球环境治理体系提供中国智慧。2016年，财政部等七部委联合印发了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出要推动“一带一路”框架下绿色金融体系构建，通过绿色金融提升绿色投资水平。2018年，中国金融学会绿色金融专业委员会与英国“ 伦敦金融城绿色金融倡议” 联合发布了《“一带一路”绿色投资原则》，旨在将绿色和可持续发展理念融入“一带一路”建设，支持环境改善和应对气候变化，提升全球环境治理能力；截至2019年8月，已有13个国家和地区的31家全球金融机构签署了该原则。2019年，国家发展和改革委员会、生态环境部等七部委联合印发了《绿色产业指导目录（2019年版）》，明确绿色产业的概念和标准，推动与国际绿色标准间的相互认证。在融资平台方面，丝路基金、中国—东盟投资合作基金、亚洲基础设施投资银行、亚洲开发银行等金融机构积极推进“一带一路”绿色投融资。通过绿色金融，不断提升“一带一路”投资建设的绿色化水平和沿线国家的可持续发展能力。

 

　　四、“一带一路”环境治理的中国框架和实施路径

 

　　（一）“一带一路”环境治理的宏观框架

　　当前国际经济社会形势复杂多变，面临的环境风险挑战也日趋严峻，“国际社会普遍认为，全球治理体制变革正处在历史转折点上”，通过“一带一路”环境治理，深入参与全球环境治理体系，引导全球环境治理朝着更加公平和科学的方向发展，就需要主要行为体的积极施动。由于“一带一路”沿线国家的生态环境问题差异较大、环境治理能力参差不齐、环境治理理念各有侧重，因此“一带一路”环境治理需在充分交流合作、有效凝聚共识的基础上才能产生良好的效果。中国在“一带一路”建设初期，针对沿线国家普遍关注的环境气候等问题展开合作，通过与沿线国家的交流与合作，在重点领域和重要议题上达成共识，由此推动环境治理效果螺旋式上升。随着“一带一路”环境治理的深入，沿线国家的全球环境治理观念形成，逐渐构建了全球共商、共建、共享、共赢的人类生态环境命运共同体。因此，“一带一路”环境治理体系应秉承由点及面、由线带片、逐渐深入的原则进行构建，环境治理包括三个独立而又相互关联的部分，分别是以“一带一路”生态环境保护和环境风险防范为中心的环境治理框架、以“一带一路”可持续发展为中心的环境治理框架、以构建人类命运共同体为中心的环境治理框架（见图2）。

　　“一带一路”生态环境保护框架以生态环境保护和环境风险防范为主要目标，是当前“一带一路”环境治理重点解决的问题。该框架针对“一带一路”沿线国家投资建设过程中可能导致的气候变化问题、生态保护和修复问题、环境污染问题等展开政策、管理和技术方面的合作，旨在防范“一带一路”建设中的生态环境风险，提升沿线国家环境管理能力。

　　“一带一路”可持续发展框架以沿线国家绿色可持续发展为主要目标，秉持“绿水青山就是金山银山”的理念，将绿色发展理念融入沿线国家经济社会发展中。“一带一路”建设以“共商、共建、共享”为原则，以“开放包容”为特征，以“互利共赢”为追求，不仅为国家发展谋利益，而且为有利于沿线国家的经济发展，通过共商、共建实现共享、共赢，即通过与沿线国家的政策沟通、环保合作、联合治理等合作，与沿线国家共享绿色发展的成果，实现沿线国家经济发展与生态环境保护的双赢。

　　人类命运共同体框架以构建人类命运共同体为主要目标。随着“一带一路”建设的不断深入，沿线国家的经济水平和环境治理能力均有较大的提升，在全球环境治理体系中的地位也逐渐的建设，新的全球环境治理格局开始形成，全球环境治理体系更加趋于公平化、科学化、多元化和包容化。“一带一路”沿线国家逐渐站在全球的高度上看待生态环境治理问题，并通过科技创新和治理方式的创新，重新构建全球环境治理体系（如图3所示）。

　　（二）“一带一路”环境治理的实施路径

　　“一带一路”环境治理是一项系统的、复杂的工程，“一带一路”环境治理需要兼顾沿线国家、区域、产业、企业、公众的可持续发展，充分考量共建共享、资源节约、环境友好和生态安全等因素，将治理行动落实到政策、规划、建设、实施、评估、优化等不同过程中。从实施路径来看，需要从治理主体、治理过程、治理技术手段、治理结果等不同层次，以及治理理念、政策设计、制度安排、规范体系、技术创新以及环境责任等不同角度践行“一带一路”绿色发展理念（如图4所示），具体实施路径包括以下几个方面。

　　第一，完善既有的“一带一路”环境治理制度设计，推进沿线国家治理主体规范合作。中国作为“一带一路”倡议的发起者，在“一带一路”环境治理合作中的作用重大：完善“一带一路”环境治理的制度设计和政策规划，为沿线国家环境治理提供具有中国智慧的治理方案。同时，环境治理是“一带一路”沿线国家共同面对的问题，环境治理是一项系统的、复杂的工程，需要沿线国家治理主体相互合作。“一带一路”沿线国家生态环境复杂多变，污染物跨区域迁移性问题凸显，因此应重视与沿线国家在生态环境保护和应对气候变化等方面的沟通和合作，在确保与沿线国家对接好发展战略和相关规划的情况下，借鉴国际组织相关环境保护标准与指南，制定跨区域环境保护引导性政策和规范，在区域自然资源保护与开发、绿色低碳发展等方面达成共识。通过国际合作，将先进的环保技术理念和方法引入“一带一路”沿线国家，协同推进跨境生态环境修复、荒漠化治理、水土流失治理、生物多样性保护等国际合作。推进国际绿色发展示范基地建设，选择沿线国家中投资重点突出、区域代表性较强、生态环境保护效果显著的地区，加强绿色、先进、适用技术的转移、转化，促进先进生态环保技术的联合研发、推广和应用。通过多边合作机制，推动“一带一路”建设和环境治理的深度融合，为“一带一路”环境治理提供有效的保障。

　　第二，践行绿色发展理念，建立健全环境治理体系。积极与沿线国家建立绿色发展制度国际性公约，重点围绕跨境河流、森林与草原生态系统保护、跨境生物多样性保护、政府与企业环境责任等制定公约，建立常态化环境合作制度，包括环境监测、环境影响评价、环境风险防范等。此外，伴随着越来越多的企业尤其是民营企业参与到“一带一路”建设的大潮中，对投资企业的环境管理监督已成为中国对外投资管理中重要的一部分。建议加强海外投资的环境管理，与“一带一路”沿线国家共同建立环境风险联合预警监测应急管理机制，对投资项目的环境保护行为和环境风险管控能力进行监督管理，确保投资企业环境保护责任的落实。

　　第三，健全对外投资规范体系，完善环境评价和风险防范机制。首先，完善对外投资环境保护相关指南，以《对外投资管理办法》为基础，制定对外投资环境管理细则，建立符合国际要求和环境保护目标的对外投资环境法律法规体系。其次，建立项目周期全过程的环境风险评估机制。通过对建设项目可能产生的环境影响进行识别、预测和分析，评估项目规划期、开发建设期、运营期等不同阶段可能产生的环境影响和环境风险，重点从生态保护、环境污染、气候变化、人体健康等不同方面预测环境风险产生的概率和影响程度，提出预防和减缓不良环境影响和环境风险的建议和措施。对投资项目开展环境影响评价，一方面可以保障投资企业的利益，减少投资风险；另一方面可以确保“一带一路”沿线国家的生态环境安全。应充分了解“一带一路”沿线国家环境影响评价的要求，着手建立对外投资环境影响评价体系，包括环境影响评价的管理规范和框架。

　　第四，强化企业环境保护责任和建立环境风险防控机制。环境保护意识和环境责任既是企业治理管控和发展转型的问题，又是“一带一路”生态环境保护的基本保障。企业环境责任主要体现在两个方面：一个是环境风险的防范，另外一个是企业风险管控机制。着力提升企业环境责任和风险防范能力，一是深入了解“一带一路”沿线国家的环境法律政策相关要求，把握好国际组织相关行业环境管理政策，与沿线国家环境保护管理和监督机构建立长期有效的沟通机制，及时了解投资国家的环境保护政策的变动方向。二是重视与“一带一路”沿线国家环境保护利益相关方的沟通，包括与政府环保部门、国际组织、非政府组织、当地居民、媒体等的对话与合作，充分了解利益相关方的需求，形成利益共同体，通过信息公开和交流机制，与当地社会进行有效沟通和良性互动，积极组织并参加沿线国家的环保公益活动，打造良好的企业形象，为项目长期稳定地开展奠定多维度的社会影响力和支持网络基础。三是建立完善的环境风险评估体系和环境风险防范控制机制，将环境保护纳入企业发展战略和风险管控中，提高企业对环境风险的识别、分析和应对能力，并制定和完善符合国际规范以及投资国法律法规的环境保护管理体系，确保对可能产生的环境问题和风险进行持续性的评估和跟踪评价。