“一带一路”背景下应对全球气候变化的中国范式:形势、战略、成绩与政策建议
2020-09-09 11:09    来源:一带一路百人论坛微信公众号

  全球气候变化是21世纪人类生存发展面临的重大挑战之一,积极应对气候变化,推进绿色低碳可持续发展已成为当前全球共识。中国政府高度重视应对气候变化工作,在参与国际气候变化重大事件、适应和减缓气候变化等方面积极采取强有力的措施,坚持减缓与适应并重原则积极应对气候变化,有效控制温室气体排放,不断增强适应气候变化能力,中国已成为全球气候治理的引领者。因此,全面梳理新时代国家发展战略下中国应对气候变化的新形势、新特征和主要进展,分析关键领域适应气候变化的主要措施和中国减缓气候变化主要进展,对于新阶段应对气候变化和生态文明建设具有重要的现实意义。

 

  一、新时代中国和全球应对气候变化的形势与趋势

 

  1.1“人类命运共同体”载入联合国决议

  2017年2月10日,联合国社会发展委员会第55届会议协商一致通过“非洲发展新伙伴关系的社会层面”决议,该决议首次写入了“构建人类命运共同体”理念,体现了该理念已得到广大会员国的普遍认同,也彰显了中国对全球治理的巨大贡献。全球气候变化已经对地球自然生态系统和人类社会产生了广泛影响,气候安全已经成为一种全新的非传统安全,成为国家安全体系和经济社会可持续发展战略的重要组成部分,成为粮食安全、水资源安全、生态安全以及国家安全体系中其他安全的重要基础,生态文明建设和实现中国梦的重要保障。气候安全不仅与经济社会发展各方面密切相关,而且与防灾减灾和应对气候变化密切相关。随着国际社会日益关注气候变化,气候变化问题已由科学问题转化为环境、科技、经济、政治和外交等多学科领域交叉的综合性重大战略问题,涉及到国际安全问题,因而引起了国际社会和各国政府的高度重视。人类命运共同体思想必将成为全球应对气候变化的重要指南,展现了各国合作应对气候变化推进绿色发展的共识。

  1.2合作共赢理念下的波恩气候变化大会

  2017年11月6-17日,联合国气候变化大会在德国波恩召开。此次大会是在全球气候行动迫在眉睫和全球气候谈判进入关键时期的背景下召开的,主要任务是落实《巴黎协定》规定的各项任务,为2018年完成《巴黎协定》实施细则的谈判奠定基础。本次大会主席国是受气候变化影响严重的太平洋岛国斐济,大会是首次由小岛屿发展中国家担任主席国,观察员们希望通过与其他发展中国家合作,小岛屿发展中国家能在本届气候变化大会中起到至关重要的作用,特别是在损失与损害机制的相关议题上有所作为。经过各方艰苦谈判,会议通过了一系列积极成果,为《巴黎协定》实施细则谈判如期完成奠定了良好基础。波恩气候变化大会期间,来自国家、城市、地区、商界以及民间社会的各方参与者,为推动实现《巴黎协定》的目标,做出一系列新的承诺。

  1.3美国退出《巴黎协定》的影响

  2017年美国宣布退出《巴黎协定》是全球应对气候变化行动中的重大事件。同年6月,美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》,10月宣布废除《清洁电力计划》,这一举措使世界感到震惊,也为国际气候治理增加了新变数。根据欧盟的统计数据,美国是全球第二大碳排放国。2015年,美国碳排放量达51亿吨,超过所有欧盟国家年排放量的总和,约占全球碳排放量的15%。美国年人均碳排放量高达17.4吨,是中国的2.4倍,欧盟的2.5倍以及印度的8.7倍。美国一旦退出《巴黎协定》,全球气温或在2100年比原本上升0.3℃,并且将可能影响到其他国家遏制温室气体排放的计划。美国在气候问题上的不作为,或导致《巴黎协定》所制定的目标难以被达成。

  1.4全球气候治理中彰显中国方案

  随着国际“去全球化”和“贸易保护主义”抬头,诸多气候政策面临存续风险,特朗普政府拒绝履行向发展中国家提供气候资金支持的义务,进一步挫伤了全球低碳投资者的信心。缺少美国的全球气候治理3.0时代将呈现出新的复杂形势,并不可避免地造成减排、资金和领导力缺口的持续扩大,也不排除后续会出现消极的跟随者,应对气候变化整体进程将可能进入一个低潮周期,从而发生领导力的进一步更迭或分化。与之相反,中国对全球治理有着更为清晰的方案和主张。随着大力推进生态文明建设,促进绿色、低碳、气候适应型和可持续发展,中国逐渐从全球治理体系边缘走进了中心,对于应对全球气候变暖起到了决定性的作用。2012年以来中国高度重视应对气候变化工作,把推进绿色低碳发展作为生态文明建设的重要内容,作为加快转变经济发展方式、调整经济结构的重大机遇,有效控制温室气体排放,增强适应气候变化能力,推动应对气候变化各项工作取得了重大进展,彰显了我国以实际行动应对全球气候变化的决心,逐渐成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者,为保护全球气候环境做出积极贡献。

 

  二、新时代中国应对气候变化的战略和新特征

 

  2.1全球气候治理格局的新特征

  2017年美国宣布退出《巴黎协定》,全球气候治理领导力进一步更迭与分化,全球气候治理时代呈现新的复杂特征。与此形成鲜明对比的是中国积极倡导全球治理,习近平主席发表的《共同构建人类命运共同体》首次写入联合国决议。中国从气候大历史观和生态价值观出发,考虑国家核心利益和“五位一体”总体布局,提出了重大的国家战略。中国积极推进生态文明建设,促进绿色、低碳、气候适应型和可持续发展,应对气候变化各项工作取得积极进展。积极引导应对气候变化国际合作,对于《巴黎协定》“破纪录”的达成、签署和生效起到了决定性的作用,已逐渐成为全球气候治理的重要参与者、贡献者和引领者。波恩气候变化大会顺利召开,会议通过了一系列积极成果,为《巴黎协定》实施细则谈判如期完成奠定了良好基础。

  2.2中国应对气候变化的方案:适应与减缓并举

  新时代以来中国大力推进生态文明建设,促进绿色、低碳、气候适应型和可持续发展,坚持适应与减缓并重应对气候变化。2017年中国围绕适应气候变化战略,在农业、水资源、林业、海岸带及相关海域、城市、气象、防灾减灾以及加强适应能力建设等领域取得积极进展。在华北、西北和西南11个省(区、市)建设11个高标准节水农业示范区,印发《全民节水行动计划,将28个城市作为气候适应型城市建设试点,开展全国所有区县气象灾害风险普查,共有2175个县开展气象灾害风险预警服务。与此同时,我国在调整产业结构、优化能源结构、节能提高能效,控制温室气体排放,增加碳汇等方面取得了一系列积极成果,2017年,我国万元国内生产总值二氧化碳排放下降5.1%,单位GDP能耗下降3.7%,全年完成造林面积736.2万公顷,碳交易额已破亿元。2017年我国碳强度比2005年下降约46%,已超过2020年碳强度下降40%~45%的目标。根据2018年国务院发布的《中国应对气候变化的政策与行动2018年度报告》,我国应对气候变化工作持续发展,不断创新应对气候变化的新方案,坚持适应与减缓措施并举,协同各方力量应对气候变化。

  2.3中国应对气候变化科技支撑明显增强

  新时代中国应对气候变化关键科学技术研发成效突显。全球气候系统模式模拟性能跻身国际前列,发展了第二代气候系统模式中等分辨率、高分辨率模式,模式对平流层过程以及平流层和对流层的相互作用,BCC区域气候集合预测系统研发得到了快速推进,东亚区域性气候的模拟能力得到明显增强,中国区域平均温度、极端温度变化的检测归因工作取得重要进展;完成了1951-2012年亚洲区域极端温度的变化特征、中国西部地区平均温度长期变化特征等检测归因研究,首次全面系统评估了全球近地面气温和降水在1.5℃和2.0℃不同温升时的响应特征。截至2017年底中国灾害基础数据库建设出现许多新突破,完成了2015-2016年全国2000多站逐日气温、降水、大风、冰雹、冰冻沙尘、降雪等资料的整理更新工作,重点针对暴雨、干旱、高温、低温和台风五类主要气象灾害,从灾害致灾因子危险性、承灾体暴露度和脆弱性三个方面综合分析、标识其风险,并以图谱的形式展示到县域尺度,灾害基础数据更实、风险普查数据更全、风险区划图谱更细。

  2.4中国应对气候变化决策服务能力显著提升

  新时代中国应对气候变化决策服务能力进一步增强。圆满完成IPCC第53、54次主席团会议,完成IPCC第45、46次全会筹备、组团和会议谈判任务。中国气象局充分发挥IPCC国内牵头组织部门的作用,组织完成了IPCC新一轮评估报告专家提名工作,积极参与公约谈判工作。25位中国科学家当选特别报告作者,9位中国专家受邀参加IPCC第六次评估报告规划会议,这为我国参与IPCC后续工作奠定了良好的基础。2017年中国气候影响评估和可行性论证工作得到全面发展。由中国气象局牵头,先后完成了气候与农业、气候与水资源、气候与能源、气候与植被、气候与交通、气候与大气环境、气候与人体健康等领域的气候影响评估工作,开展气候变化与经济系统交互作用机理、减缓和适应气候变化的社会经济学等方面的研究,为党中央国务院、各级政府部门、社会各界提供了高质量的科技和政策支持。

 

  三、新时代中国适应气候变化的关键领域和重要措施

 

  3.1农业领域

  2017年我国农业部制订《科学应对厄尔尼诺防灾救灾保丰收预案》,指导各地提早做好防灾减灾各项准备;印发《推进水肥一体化实施方案(2016-2020年)》,统筹谋划、全面推动水肥一体化工作。多次下发洪涝、台风等灾害防御紧急通知,安排部署农业防汛抗洪工作。与财政部协商紧急安排农业生产救灾资金,支持重灾省用于种子种苗补贴、灾后病虫防控等工作,支持灾后生产。积极推广节水灌溉技术,在华北、西北和西南11个省(区、市)建设11个高标准节水农业示范区。实施大型和重点中型灌区续建配套和节水改造,加快东北节水增粮、华北节水压采、西北节水增效等区域规模化高效节水灌溉。开展四批小型农田水利重点县建设,实现农业大县全覆盖。广泛推广地膜覆盖、膜下滴灌、水肥一体化等旱作农业技术。实施保护性耕作技术创新与集成示范,支持推广应用保护性耕作技术。

  3.2水资源领域

  2017年我国水利部印发《水生态文明城市建设评价导则》、《水生态保护与修复关键技术及应用》,支持实施62个河湖水系连通建设项目,连通200多条河湖水系。编制完成《河湖水系连通工程技术指南》,指导地方开展河湖水系连通工程建设。联合国家发展改革委等部门,完成“十二五”最严格水资源管理制度考核,对31个省(区、市)的考核工作实现全覆盖。印发《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》,启动实施双控行动。编制完成《节水型社会建设“十三五”规划》,明确“十三五”节水型社会建设的总体思路、区域布局、重点任务和重点领域。印发《全民节水行动计划》,提出开展农业节水增产、工业节水增效、城镇节水降耗等十大节水行动。联合国家发展改革委、工业和信息化部等6部门印发《水效领跑者引领行动实施方案》,在灌区、用水企业、用水产品三大领域部署实施。

  3.3林业和生态系统

  2017年我国国家林业局出台《林业适应气候变化行动方案》,进一步加强林业适应气候变化工作。农业部组织编制《耕地草原河湖休养生息规划(2016-2030年)》和《“十三五”草原保护建设利用规划》,印发《推进草原保护制度建设工作方案》,开展全国草原生态环境专项整治,进一步落实草原禁牧和草畜平衡制度。落实草原生态保护补助奖励政策,在内蒙古等13省(区)和新疆生产建设兵团、黑龙江农垦总局启动实施新一轮草原“补奖政策”。实施退牧还草工程,建设草原围栏2.33×104 km2,退化草地改良1.73×103 km2。河北、内蒙古等5省(区)实施京津风沙源草地治理工程,治理草原2.01×103 km2。重庆、贵州等7省(市)实施岩溶地区石漠化综合治理工程草原建设。四川、云南等10省份启动南方现代草地畜牧业推进行动,保护和改善南方草地生态环境。

  3.4海岸带及相关海域

  国家海洋局加强建设项目用海和区域用海规划审查,严格限制建设项目用海对重点海湾、重要滨海湿地等生态红线区以及自然岸线等重要海洋生态空间资源的占用。截至2017年7月共建立各级、各类海洋保护区约260处,总面积1.20×105 km2,约占中国管辖海域总面积的4.13%。国家海洋局出台《关于加强滨海湿地管理与保护工作的指导意见》,与财政部共同实施“蓝色”海湾整治修复行动,支持大连等18个城市开展滨海湿地修复等工作。辽宁、浙江、福建、广东和广西等地实施10个“生态岛礁”工程,有效改善海岛防灾减灾基础设施,提高海岛地区应对气候变化的能力。

  3.5城市领域

  近年来我国国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发《城市适应气候变化行动方案》,统筹协调城市适应气候变化相关工作,推动城市适应气候变化能力不断提升,各地就此开展了积极探索。2017年3月,国家发展改革委、住房城乡建设部印发《气候适应型城市建设试点工作的通知》,呼和浩特、大连等28个城市被列为试点名单,到2020年,试点地区适应气候变化基础设施得到加强,适应能力显著提高,公众意识显著增强,打造一批具有国际先进水平的典型范例城市,形成一系列可复制、可推广的试点经验。

 

  四、新时代我国减缓气候变化主要成果

 

  4.1力行节能大力减少碳排放

  中国政府最近25年采取诸多措施力行节能,累积节能量占全球节能量50%以上。2017年我国万元国内生产总值二氧化碳排放下降5.1%,单位GDP碳排放持续下降。2017年12月,国家发展改革委办公厅发布《国家发展改革委办公厅关于做好2016、2017年度碳排放报告与核查及排放监测计划制定工作的通知》,指出根据《“十三五”控制温室气体排放工作方案》和《碳排放权交易管理暂行办法》的有关要求,为扎实做好全国碳排放权交易市场建设相关工作,完善配额分配方法,夯实数据基础,确保数据质量,国家发展改革委组织开展2016、2017年度碳排放数据报告与核查及排放监测计划制定有关工作,范围涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业中,2013至2017年任一年温室气体排放量达2.6×104t二氧化碳当量及以上的企业或者其他经济组织。

  4.2优化能源结构与发展清洁能源

  中国近25年来不断优化能源结构,其中可再生能源的总装机容量达6.5×109kW,占全球的2.8%。淘汰关停火电机组1.7×109kW,相当于欧洲一个大国装机总量的两倍。2017年中国单位GDP能耗下降3.7%,近年来中国单位GDP能耗不断下降,2013-2017年,单位GDP能耗分别下降3.8%、4.8%、5.5%、5.0%和3.7%,节能成效显著。与此同时,2013-2017年清洁能源消费量占能源消费总量的比重逐年上升,分别是15.5%、17.0%、18.0%、19.5%、20.8%,发展清洁能源政策落实良好,能源消费结构不断优化。同时,中国深化解决交通领域排放问题,快速发展地铁、高铁等公共交通,特别是电动汽车的发展,中国电动汽车总拥有量占世界拥有量的50%,有效降低了交通领域的排放问题。

  4.3积极增加森林碳汇

  近25年来中国的人工造林面积居世界首位。2017年我国全年完成造林面积7.36×104 km2,其中人工造林面积390万公顷,占全部造林面积的53.0%。森林抚育面积8.30×104 km2。截至2017年底,自然保护区达到2750个,其中国家级自然保护区463个。新增水土流失治理面积5.60×104 km2。退耕还林工程新增退耕还林还草任务8.20×103 km2,完成造林9.12×103 km2,累计下达新一轮退耕还林还草任务2.83×104 km2,工程实施范围扩大到21个省(区、市)和新疆生产建设兵团。国务院批准核减云南等18个省(区)2.47×104 km2陡坡耕地基本农田用于退耕还林还草。京津风沙源治理工程完成造林1.85×103 km2、工程固沙70km2。重点推广了“两行一带”、“草方格固沙”、“封造结合”等治理模式,成效显著。三北及长江流域等重点防护林体系工程完成造林9.91×103 km。各地启动实施一大批地方性造林绿化工程。北京市启动新一轮百万亩平原造林工程。山西省实施吕梁山生态脆弱区综合治理、环京津冀生态屏障建设、通道沿线荒山绿化和重要水源地治理等四大重点工程。内蒙古自治区完成重点区域绿化面积1.26×103 km2,打造各级各类绿化精品工程76个。湖北省开展绿满荆楚行动,完成造林1.69×103 km2。广东省持续开展生态景观林带、森林进城围城等林业重点生态工程,新建生态景观林带693.7 km,新建森林公园165个、湿地公园34个。甘肃省实施定西渭河源区生态保护与综合治理工程。新疆实施伊犁河谷百万亩生态经济林建设和生态修复工程等。

  4.4全国碳排放交易市场

  2017年国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,这标志着我国碳排放交易体系完成了总体设计,已正式启动全国碳排放交易体系,建设全国碳排放权交易市场,该举措是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大创新实践。碳市场建设是一项重大的制度创新,也是一项复杂的系统工程。全国碳排放权交易市场建设方案明确了我国碳市场建设的指导思想和主要原则,明确了将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位,明确了碳市场建设要遵循稳中求进的工作要求,以发电行业为突破口,率先启动全国碳排放交易体系,分阶段稳步推行碳市场建设,这是当前和今后一个阶段我国碳市场建设的指导性文件。

 

  五、政策建议

 

  气候变化关乎人民福祉,关乎人类未来。作为负责任的发展中大国,我国把积极应对气候变化,推动绿色低碳发展,作为经济社会发展的重大战略,作为加快经济发展方式转变和经济结构调整的重大机遇,加快推进低碳转型,推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系,彰显我国负责任大国形象,推动构建人类命运共同体,成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。

  (1)国家高质量发展与全链条应对气候变化发展新模式。“十三五”时期是中国全面建成小康社会的决胜阶段,也是实现2020年、2030年控制温室气体排放行动目标的关键时期。我国将面向国家需求和国际前沿,聚焦战略性和前瞻性重大科技问题,大力加强气候变化科技创新工作,全面提升我国应对气候变化科技实力,促进气候变化基础研究的深化,推动减缓和适应技术的创新与推广应用,降低气候变化的负面影响和风险,支撑我国可持续发展战略的实施;完善应对气候变化科技创新的国家管理体系和制度体系,形成基础研究、影响与风险评估、减缓与适应技术研发、可持续转型战略研究相结合的全链条应对气候变化科技发展新模式。

  (2)协同考虑应对气候变化与“一带一路”建设等国家重大发展战略的关系。“一带一路”倡议不仅为调速换挡中的中国经济提供了广阔空间和澎湃动能,同时也为艰难复苏中的世界经济提供了“中国机遇”和“中国方案”。“一带一路”建设涉及60多个国家、44亿多人口,人口占全球人口的63%,且跨越了高寒、高陡、高地震烈度区及太平洋和印度洋季风区,自然环境差异极大、孕灾环境极其复杂。基于EM-DAT灾害数据库,1990-2010年全球共发生7200余次自然灾害,仅“一带一路”沿线地区就发生了3003次,其中的2333次与气象因子相关,造成了严重的人员伤亡和损失。随着全球气候变化发展,极端天气气候事件频发,这无疑讲给“一带一路”沿线地区的交通、水电、网络、油气管线等基础设施建设及重大工程布局带来巨大风险。据初步估算,仅基础设施建设领域的投资需求便高达8万亿美元,在未来10年内中国在“一带一路”建设的投资总额预计将达1.6万亿美元。因此,协同考虑应对气候变化与“一带一路”建设等国家重大发展战略的关系,科学认识和有效防范“一带一路”沿线国家和地区自然灾害风险具有重要的现实意义。

  (3)大力发展气候变化领域的科学技术。未来在气候变化科技支撑领域,我国将继续研发新的观测技术、数据同化和融合技术,建成和完善全球变化大数据平台,大幅提高我国在气候变化事实、机制、归因、模拟、预测等方面的研究水平,并进入国际先进行列;继续深化应对气候变化的基础研究,形成气候变化早期预警基础理论和方法体系;不断加快保障基础研究的数据与模式研发,增强地球系统模式的模拟能力;建立并完善气候变化影响评估技术体系,增强极端情景下气候灾害危险性等级、资源-生态-环境综合承载能力、气候变化和极端气候事件对生态系统服务和生态安全影响的综合评估能力;建立并完善气候变化风险预估技术体系,不断提升应对气候变化决策咨询的科技支撑能力。