一、环保管理法律法规
1992年《蒙古国宪法》颁布实施,成为新环境法制定的新契机,新宪规定“蒙古国实行市场经济,经济发展要与生态环境协调发展,国家有责任采取任何措施防止生态环境恶化、建立健康无害的生活环境;应当合理利用自然资源、保护生态环境、自然资源;建立健全的环境法律体系”。该部宪法以保护环境、维持生态平衡、节约自然资源为其立法宗旨,为蒙古国开始真正的环境立法努力奠定了基础。截至目前蒙古共有21部环境管理方面的法律,如目前有23个关于水资源的法律、命令、条例、规定;41个关于森林资源使用;20个关于矿产资源;18个关于保护区;9个涉及野生动物资源;5个有关植物资源;19个涉及有毒化学品和8个综合性法律文件,总共135个立法和规范性文件。还有其他一些法律具有间接进行环境管理的功能,如贸易方面的法律禁止野生动物和狩猎品的贸易等。
依据新宪法的规定,1995年蒙古国通过了《蒙古国环境保护法》。该法在传承合理利用自然资源、保护环境等历史传统的前提下,以国家政治经济体制改革为契机,借鉴国外环境保护法方面新经验的基础上,蒙古国建立了独特的、适应本国国情的环境保护法体系,即以宪法为依托、以环境保护法为总则、各单行法并行的完整法律体系。蒙古国宪法、环境保护法及其他单行环保法中都明确指出“国家应当保护人民在健康、无害的环境中生活的权利,有责任防止自然环境污染、维持生态平衡,国家在经济、法律、科学技术层面广泛保障公民的环境权利。蒙古国环境保护是一种以人权为主导的民权性立法。” 在保护自然环境方面蒙古国政府认为这不仅是国家的工作还要有公民、法人、其他组织、外国人、国际组织之间的有效协作会更有效的保护环境。
依照环境法,环境保护方式可以包括两种方式。“一为综合方式,是指以国家和国家机关公职人员为主体;二为具体方法,主要是公民、法人、其他组织实施的方式。这两种方式在某些程度上能够有效结合共同实施。”保护自然环境的综合方式有《保护自然环境确保无公害的基本纲领》,严禁捕猎稀奇动物、采集并利用珍稀植物;将稀少动植物写进蒙古国红皮书,对环境污染程度规定标准,并对违法行为追究责任,对公民提供环境教育,传授环境保护方面的民族传统美德,使用无污染、无公害、无废品的生产技术建立保护城市、村庄、其他居住地及保护河流、湖泊、泉水等水源的区域等。
为了防止环境污染,蒙古国实行有集中排放污染的登记机制,即中央环境主管机构具体落实实施要求使用环境的公民、组织必须制定环境承受报告交由环境主管部门评估,自然环境的承受能力是指评估排放的污染物的容量、引起的污染程度、环境自身的恢复能力的技术监督部门做出统一的数据和调查,确定自然环境最高承载能力是根据环境的特点初步制定、计算出该环境的最高承载限度,以作为环境使用的基准。《蒙古国环境保护法》第24条规定“以资源的承受能力,自身的恢复能力为依据在限定的时期内的可利用率叫做自然资源最高限额,超过自然资源的最高利用限度利用资源的行为对环境保护带来负面影响。”为了有效预防自然环境破坏,公民、法人、其他组织必须依法、合理使用环境,“在特定的场所填埋或处理有害、易燃物或垃圾等,要分清垃圾类别,集中在特定地方用特定装置的车辆运到特定地方处理,清理居住地或迁移营地内的垃圾,必要的情况下要进行消毒处理。”
二、环境保护政策及措施
针对蒙古草原目前存在的生态问题,要实现草原生态重建,维护草原生态的可持续发展,除了不可抗拒的自然因素外,严格控制人为对草原环境的破坏和影响,不以牺牲草原生态为代价来换取短暂的经济利益。蒙古国可持续利用环境资源政策包括10个方面的内容:保护大气、减少污染;土地资源政策;保护生物多样化政策;废弃物的处理政策;保护和持续利用矿产资源;保护和合理利用森林资源;生物技术的环境安全政策;水资源政策;防预自然灾害的政策;化学毒剂的处置管理政策。
蒙古国加大了对土地资源建设、管理、保护等方面的财政支出,建立完备的法律、法规和经济调控机制,解决土地资源的管理问题,积极为受荒漠化影响、侵害的地方老百姓设计具体可行的环保项目。普查、研究、评价荒漠化的基本状况、原因和可能产生的多种后果,合理选择农业灌溉区,改进水资源的管理方式;在生态脆弱区更新传统能源的利用方式,禁止砍伐树木作为燃料,改进道路状况和等级减轻自然公路对草原和生态脆弱地区的破坏。加强了放牧规划,其一是对牲畜数量和种类加以控制,目前草原的载畜量过大,草原负担过重,要有计划地减少和控制牧民的牲畜数量,而且减少对植被破坏严重的山羊的饲养;其次进行规划轮牧,以社区为单位,牧民自由组合,有计划地轮牧,既有利于保护环境,又有利于合理利用草原,提高牧草质量。
合理评估威胁生物多样化现状的环境要素、社会要素,准确定位生物物种减少的原因,建立生物种质资源(生物基因库)保护区,合理开发生态脆弱区的经济资源,增强生物物种保护、管理方面的培训工作,防止对生物多样化的威胁,保护动物栖息地的完整性,监测和规范狩猎、捕鱼,保护生物物种的多样化,采取必要的措施,制定相应的对策,严禁偷猎、非法野生动物边界贸易,保护野生动物和濒危动植物。湿地是草原生境的重要组织部分,保护湿地才能实现草原上生物多样性,目前由于自然降水的减少和地下水的不合理利用,草原上的湿地逐渐消失,使原有以湿地为生的鸟类栖息他处,植被类型也越来越少,草原上的生物多样性受到严重威胁,要保持草原生境的良性循环,保护湿地迫在眉睫。蒙古国交通道路复杂,为了合理利用旅游资源,保证国内外游人身心愉悦和生命安全,应进行合理的旅游规划,鼓励发展生态旅游,包括旅游线路、景点(区)、栖息地等,在旅游公司的组织下,以团队形式出游,避免以个人行为组团。为减少草原压力,在旅游旺季,要进行游人数量控制或人员分流,同时要加强宣传,提高游人环境意识。
要实现草原牧区生态、经济和社会的良性循环,合理保护和利用资源极其重要,禁止非法开采地下矿产资源,保护水、土地和矿产资源的持续合理利用。蒙古国颁布和实施专项法律、法规制止在生态脆弱区开矿,开发矿产资源优先开发国民经济基本需求的矿产资源,在设计矿产资源的开发成本时,优先考虑开发矿产资源的环境成本,即最大限度地减少外部的不经济性;矿产开发的工艺与技术要最大限度地减少对人体健康的不利影响,在考虑最小的环境成本和增进社会效益的同时最大限度地提高矿产开发的成本效率。
蒙政府为同荒漠化作斗争于1996年通过国家防治荒漠化纲领,并成立了国家防治荒漠化委员会,现正在采取防治草原沙化的各种有效举措。蒙政府尽管国家财政状况困难,每年仍拨出专款用于沙尘暴多发地区植树造林。蒙政府采取了加强保护森林和防治荒漠化的具体措施,政府制定和实施了限量采伐、限量出口的木材政策。对未经深加工的编码44.01圆木、板材、墩子木等木材每立方米征收高达15万图格里克的关税。同时加大植树造林的投入,扩大植树造林面积。蒙古从上世纪90年代起大力开展植树造林活动,每年平均造林8000公顷以上。近年来蒙古在中方的技术指导下,引进中国优质树苗树种取得成功,乌兰巴托市区和南部戈壁省区的绿化面积正在扩大。2009年蒙古国从匈牙利引进了耐寒耐旱的榆树苗在乌兰巴托附近大面积栽培成活。为了生态平衡和环境保护,从根本上治理沙尘暴,蒙政府提出了“绿色长城”计划,拟在蒙境内建起一条长约3000公里、宽600米的绿化带,计划在25年内完成。
蒙古国草地质量的退化警示蒙古政府应该加强对草地的科学管理,如草地病虫害的防治以及有计划的选择放牧场等,在人口相对集中的农牧交错带,应保持一定数量的耕地,以保证在提供足够食物生产的同时,降低土地资源被撂荒的风险。蒙古国草牧场产权制度改革将是一个漫长的、自然演化的多种自然、经济、社会政治要素相互博弈的过程。目前蒙古正在将一部分土地资源分配给农牧民使用和管理,这不可避免地会导致土地利用格局的变化,尤其是在人口和经济活动集中的区域,在当前土地利用变化及其驱动因子的影响下蒙古的土地利用格局变化将更加剧烈。加上人口的增加,牧业加大发展,将进一步导致土地遭受超过自身承载力的高强度利用,如果缺乏环境治理,会进一步恶化诸如草场退化、土地荒漠化等环境问题。
蒙古国的森林全部属于国有,中央政府设有自然与环境部负责森林的经营管理及有关法律的制订与执行。该部下设林业及野生生物研究所,负责森林资源调查及林业科技发展工作。森林工业归口贸易与工业部。1995年4月蒙古通过并开始实施新的《森林法》,其主要原则是注重森林资源与环境的保护;不再允许皆伐,但仍可进行择伐;自然与环境部规定各地采伐限额,各地区根据采伐限额确定采伐区;采伐企业每采伐1棵树,必须植树3-5棵,对未达到要求的予以处罚;大城市建立80公里保护区,小城市为30公里;主要河流两岸2公里为保护带;30度以上的坡地禁止采伐;100公顷以下的小林地,森林边沿50米禁止采伐;将生物多样性丰富的地区、濒危物种栖息地、生态敏感地区、对集水区保护有重要作用的地区、土壤侵蚀与滑坡严重的地区、重要的狩猎与游憩地区划为保护地带或保护区。今后蒙古国森林资源管理的主要方针是保护和发展现有森林资源,最大限度地发挥森林在土壤、水资源和生态系统保护方面的作用;在可持续发展的基础上,提供越来越多的木材及其他林产品;通过木材出口创汇,发展国内经济,创造就业机会,增加国民收入;通过集约经营、迹地更新、减少采伐损耗、建设改善林区道路及开辟新的采伐区等措施。
自2009年就任总统后,查希亚·额勒贝格道尔吉就兑现其承诺,将绿色议程放到政策制定首位。蒙古首都乌兰巴托因为人口过剩与煤炭大量使用而空气污染严重。额勒贝格道尔吉递交了《减少首都空气污染法》,并被议会批准,重点整治空气污染问题。此外,蒙古政府正在乌兰巴托附近建立卫星城,旨在限制首都燃煤使用,转化节约能源技术,输入与加强使用热炉,促进人口分散布局。并在乌兰巴托等地区征收空气污染税。2010年,额勒贝格道尔吉在新法规出台之前暂停了新矿开采执照的颁发,以保护矿产丰富的亚洲国家的环境与农牧民的生计。他通过一项计划教育蒙古青年学生了解气候变化的影响与环保管理工作的重要性,以促使青年人意识到环保的重要性。在抗沙漠化战斗中,额勒贝格道尔吉宣布每年5月与10月的第二个星期六为“国家植树日”,呼吁个人、团体及私人机构养成植树的习惯。自2011年,超过200万棵绿树被种植于蒙古广阔的沙漠地区。额勒贝格道尔吉正在尝试开发使用太阳能,特别是在人口稀少的戈壁地区。